美國解密對台「六項保證」是公開挑戰「一中原則」

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黃致榮(FAPA政策研究員)

近期,美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)於10月21日表示,美國對台政策並未改變;但他在11月12日受訪時則公開表態:「台灣依然不是中國的一部分(Taiwan has not been a part of China)。」國務院發言人於11月14日進一步說明,將近40年來,美國的「一個中國政策」一直以《台灣關係法》、《美中三公報》、與「六項保證」為指引。11月25日,美國國務院的政策規劃辦公室主任伯科維茨(Peter Berkowitz)受訪時強調:「依我看來,保護台灣的自由與獨立(Taiwan’s freedom and independence)是當務之急。」

其實,雷根政府在1982年所提的對台「六項保證」中,不僅有兩項關於對台軍售,另有一項更是明確承諾「(美國)未改變關於台灣主權的立場」。換言之,蓬佩奧以及國務院發言人日前所要強調的是,過去近40年來的美國兩黨政府皆遵循當年雷根的對台政策,信守各項對台承諾,並延續美國對台灣主權的立場。

然而,在雷根政府之前,美國對台灣法律地位的立場到底為何?蓬佩奧是否真的是美國史上第一位國務卿公開表態「台灣不屬於中國」?倘若川普政府並未改變美國對台政策,那蓬佩奧的談話為何在台灣引發話題?近期「六項保證」解密以及蓬佩奧談話的重要性為何?本文將討論並嘗試回答以上問題,並說明當前美國對台政策即使基本內涵不變,但在「台灣主權歸屬」以及「對台軍售」等議題上,已從「刻意模糊」轉為「態度清晰」,藉以協助台灣有效嚇阻來自中國的威脅與侵略。

美國對台灣主權問題的最初立場:台灣法律地位應透過國際機制以和平方式解決

二戰終戰時,中華民國於1945年10月25日開始「軍事佔領」台灣,卻逕自宣稱自當日起,台灣業已「光復」而重回中國版圖。然而,如同其他多數盟國政府,美國官方從不承認中國此一違反國際法之片面主張,甚至在1970年代以前,數度表達「台灣地位未定」之立場,公開否認中國已取得台澎領土主權,明確主張台灣並非中國領土。

早於1946年10月,中華民國駐日代表處即電告外交部,指出「惟近月以來,總部(按,由美國政府所主導並負責佔領日本事宜的「駐日盟軍總部」)意見紛歧,一部分人員個人表示,按照國際公法,台灣人民須待盟國簽訂對日和約將臺灣正式歸還中國後,始得恢復中國國籍」。1946年11月21日,美國國務院就此事照會中華民國駐美大使館,明確指出:從法律觀點而言,「台灣主權之移轉尚待正式化」。1949年4 月 15 日,美國國務卿新聞特助麥克德莫特(Michael McDermott)亦公開表示:「戰時的台灣地位與千島群島完全一樣。其最終地位將在我們(與日本)簽訂和平條約時決定。」

1950年6月27日(亦即韓戰爆發後兩日),美國總統杜魯門(Harry Truman)明確採取「台灣地位未定」之立場,公開聲明:「台灣未來的地位,必須等待太平洋區域安全之恢復,與日本締結和約時,或經聯合國考慮後,才能確定。」1950年8月25日,美國駐聯合國大使奧斯汀(Warren Austin)致函聯合國祕書長,就美國對台立場表達七點聲明,其中第四點部分如下:「該島嶼(即,台灣)的實際地位係盟軍在太平洋戰勝而取自日本之領土。如同其他類似狀況之領土,台灣的法律地位有待國際行動來決定其前途,始能確定。」

1950年9月21日,美國國務卿艾奇遜(Dean Acheson)亦致函聯合國祕書長,表明:「將台灣正式轉移給中國,必須等待完成與日本之議和或其他適當的正式處置(Formal transfer of Formosa to China was to await the conclusion of peace with Japan or some other appropriate formal act)」,而「美國對台灣並無領土野心,亦不尋求對台灣的特殊地位或特權。美國並且相信,台灣及其近八百萬居民之前途,應依循聯合國憲章而以和平方式解決。」

我們可以發現,最遲不晚於1950年,美國總統杜魯門及國務卿艾奇遜皆已公開表達「台灣未來的地位仍有待決定」以及「台灣領土主權尚未正式移轉給中國」之看法;亦即,皆已代表美國政府最高層,對外公開宣示「台灣仍不屬於中國」。這比美國現任國務卿蓬佩奧於2020年重提「台灣依然不是中國的一部分」,整整早了70年。

《對日和約》未確定台灣主權歸屬:強化美國所持之「台灣地位未定論」

然而,由美國主導且於1952年4月28日生效之《對日和平條約》或《舊金山和約》雖明文規定「日本放棄對於台灣及澎湖群島之一切權利、權利名義與要求(Japan renounces all right, title and claim to Formosa and the Pescadores)」,卻因盟國之間無法達成共識,並未對台澎主權歸屬做出「最終處置」。對美國政府而言,對日和約僅規定日本放棄台澎,未明訂之後台澎主權屬誰,更加強化了美國所持的「台灣地位未定」以及「台灣不是中國一部分」的立場。

1954年12月1日,美國國務卿杜勒斯就即將簽署的《中華民國與美利堅合眾國間共同防禦條約》召開記者會,並答覆道:「台灣與澎湖在法律上之主權從未(在二戰後)被決定過。這是因為《對日和平條約》僅涉及日本放棄對這些島嶼的權利與權利名義,但未來的主權歸屬並未被《對日和平條約》決定,亦未由《中華民國與日本國間和平條約》(按,又稱《台北和約》)所決定。因此台灣與澎湖這些島嶼的法律地位與向來屬於中國領土之沿海島嶼(按,金門與馬祖)的法律地位並不相同。」換言之,杜勒斯以美國國務卿之身分,再度公開宣示美國政府認為「台灣領土主權未定」以及「台灣不屬於中國」之立場。

在1969年於美國參議院外交委員會的一場聽證會上,國務院再度表明美國對台灣法律地位的立場:「在1951年9月8日於舊金山所簽署的《對日和平條約》第二條僅規定『日本放棄對於台灣及澎湖群島之一切權利、權利名義與要求』。同樣的文字也被用於1952年4月28日所簽署的《中華民國與日本國間和平條約》第二條。在任一條約中,日本皆未割讓此地區給任何特定的實體。由於任何既存的國際處置皆未處理台灣與澎湖(的主權歸屬),此地區的領土主權遂成為有待未來國際解決之未定問題。」這是美國與中華人民共和國關係正常化之前,美國政府最後一次公開表達其對台灣法律地位的立場,仍明確維持「台灣地位未定」之見解,否認中國已取得台澎主權。

上述1969年美國官方對台灣主權問題所表達之看法,亦被引述於美國國務院法律顧問史塔(Robert Starr)在1971年7月所撰「台灣的法律地位」備忘錄之中。該備忘錄並總結道:「我們(美國)已表明,我們的主要考量是這些(台灣地位的)相關爭議應透過不訴諸武力的和平手段解決。在獲致這樣的解決之前,我們將接受我們所發現的現實狀況,持續就攸關雙方利益的事務,分別與中華人民共和國政府及中華民國政府打交道。」

美中關係正常化後:美國仍維持「台灣地位未定」之立場,但避談台灣主權問題

美國在1970年代初期開始尋求其與中華人民共和國關係之正常化,兩國並於1979年1月1日正式建交。然而在建交前後所簽署的《美中三公報》之中,美國僅「認知」(acknowledge)但從未「承認」(recognize)中方關於「台灣是中國的一部分」之立場。1979年,卡特政府的官員在聽證會上解釋,美國雖然「認知」到「中國的立場」為台灣是中國的一部分,但也強調「美國本身並未同意這個(中方的)立場」。

事實上,不論是美國國會在1979年所制定的《台灣關係法》還是雷根政府在1982年所提出的對台「六項保證」,皆以「台灣不是中國的一部分」為前提,並認為美國對台軍售以及其他對台承諾皆不構成「干涉中國內政」之問題。對台「六項保證」中有兩項是關於美國對台軍售,另有一項則有關美方對台灣地位的立場,亦即:美國「未同意設定終止對台軍售的日期」、「未同意就對台軍售議題向中華人民共和國徵詢意見」、以及「未改變關於台灣主權的立場」。換言之,即便簽署了《美中三公報》,美國政府仍認為「台灣法律地位未定」,依然否認中國擁有對台主權。1982年美中簽訂《八一七公報》後不久,美國國務院向參議院提交書面答覆時保證:「美國對台灣主權問題不採取立場。」這裡所說的,當然不是美國對台灣主權地位毫無看法,而是說美國就台灣主權爭議之「最終解決」並未採取特定立場。

然而遺憾的是,為促進美中「交往」(engagement)的政策,美國政府自1970年代起即避免公開談論「台灣法律地位」問題,亦迴避正面挑戰中國所虛構的「台灣為中國一部分」之主張。尤有甚者,華府的「一中政策」具備相當彈性與刻意模糊,因而常被誤會與北京的「一中原則」並無二致。這不僅讓一般民眾與媒體記者,甚至是部分學者與高階官員,誤以為美國已承認「台灣為中國的一部分」。1994年9月,當柯林頓總統的白宮新聞秘書麥柯里(Mike McCurry)被問及美國政府是否認為「台灣是中國的一部分」時,他竟回答道:「絕對是的。這一直是我方『一中政策』的一貫特色」。這真是個駭人聽聞的嚴重錯誤,即便他在隔年已對此說法做出更正。

美國國會與川普政府重申對台「六項保證」並挑戰「一中原則」

有鑑於美國「一中政策」的消極模糊與高度誤導性,總部位於華府的「台灣人公共事務會」(FAPA)多年來即不斷呼籲美國政府應明確重申對台「六項保證」,並公開挑戰北京的「一中原則」,嚴詞駁斥「台灣是中國一部分」之謬論。令人振奮的是,上述FAPA的長期倡議與訴求皆已在近年逐一實現。

2016年美國參眾兩院通過一項共同決議案,條列對台「六項保證」之具體內容,並清楚確認《台灣關係法》與「六項保證」均為美台關係之「基石」(cornerstones),且強烈要求美國總統與國務院公開承認「六項保證」具備此一地位。近年來,為落實上述國會共同決議案,美國行政部門在《台灣關係法》及《美中三公報》之外,的確更常提及並強調「六項保證」在美國對台政策上之重要性。

今年8月,美國在台協會(AIT)更公布一份解密的1982年8月之電報,揭示「六項保證」的原文內容,且表明「六項保證」始終是美國對台及對中政策的「基本要素」(a foundational element)。與此同時,AIT亦公布另一則解密的1982年7月之電報,闡明:美國逐步減少對台軍售之意願,取決於中華人民共和國延續其和平解決台灣問題的承諾;美國對台軍售之基準將持續依照台灣實際的防衛需求而定;亦即,倘若北京升高對台敵對之態度,美國亦將增加對台軍售,以資平衡。美國公布這兩份解密電報,無疑是在中國大幅提高對台威脅之際,為美國對台「軍售正常化」提供政策依據。緊接著,美國在今年10月至12月初已共計宣布4次對台軍售,使得川普任內的對台軍售已高達11次。這將大幅增強台灣的威懾及不對稱作戰能力,以有效嚇阻中國武力犯台。

近日,美國政府更是公開挑戰北京的「一個中國原則」,直接駁斥「台灣是中國一部分」的謬論。今年11月12日,美國國務卿蓬佩奧在接受訪問時公開宣示:「台灣依然不是中國的一部分,且雷根政府為制定對台政策所做的工作也承認這點,而過去35年多以來,美國兩黨政府皆遵循這些政策」。他並指出,美國對台承諾確實是「跨兩黨」的共識;台灣是民主典範,美國必須履行它的對台承諾與義務,而中國也應該履行它對台灣人民的承諾。蓬佩奧這裡所說的中國對台承諾,無疑是指當年美中建交時,中國曾在美國要求下承諾將以和平方式解決台灣問題。

國務院發言人在11月14日更進一步闡明,美國的「一個中國政策」與北京的「一個中國原則」明顯不同;中共主張中國對台灣擁有主權,但「美國對台灣主權不採取立場」。如同之前所提及的1982年國務院向參院所提之書面答覆,這裡當然也不是意指美國對台灣法律地位毫無立場,而是說美國對台灣主權爭議之「最終解決」不採取既定立場,但堅持必須以和平方式解決。

美國對台政策逐漸「清晰」:「台美關係正常化」仍有待持續推動

回顧美國自二戰終戰以來對台灣主權歸屬之看法,我們可以發現,美國在過去70多年來一直維持「台灣法律地位未定」的基本立場,否認中國擁有台澎領土主權。然而,自1970年代「美中關係正常化」以來,雖然美國僅「認知」而未「承認」中國關於「台灣是中國的一部分」的立場,美國卻刻意消極地不挑戰中國對台灣的主權聲索,迴避對台灣主權問題表態。

蓬佩奧日前以美國國務卿身分公開評論台灣主權問題,論其談話「內容」,只不過延續美國幾十年來的既定立場。不像某些評論所說的那樣,蓬佩奧其實並非美國史上第一位公開宣示「台灣不屬於中國」的國務卿。蓬佩奧談話的真正重要性在於,這是美國政府在過去50年左右以來首度再次「表態」台灣並非中國領土,公開挑戰北京的「一中原則」,並將此留在美國官方談話的紀錄上。他亦強調過去35年多以來的美國兩黨政府皆維持此一立場,並且遵循雷根政府對台「六項保證」之政策。言下之意即是,不論未來美國政權如何輪替,美國政府依然會維持長期及跨黨派的對台承諾,堅決否認中國已擁有台澎主權。

美國不僅在「法律戰」上持續將「台灣問題國際化」,反駁北京所謂「台灣問題屬於中國內政」的荒謬說法,亦在軍事上透過對台軍售與訓練交流,積極協助台灣提升防禦嚇阻能力。近期AIT公布「六項保證」解密電報以及美國一連串的對台軍售,不僅已確立對台「軍售正常化」,而且意在提醒北京,當初美中建交是有條件的,一旦中國違背和平解決台灣問題的承諾,升高對台灣的敵意,則美國將依照台灣實際的防衛需求而增加對台軍售。

此外,值得慶幸的是,美國兩黨皆已認清中共政權對美國、台灣、印太地區、甚至是全球的戰略威脅與安全挑戰,也因而放棄已明顯失敗的美中「全面交往」政策。不僅美國國會內「跨黨派」的對台支持更勝以往,且在近年通過了許多挺台法案與決議,美國政府更是積極提升美台關係,顯然已將台灣納為美國「抗中圍堵」大戰略中的重要一環。

顯而易見地,隨著中國大幅升高對台軍事威脅與統戰滲透,美國的對台立場與承諾已從過去的刻意「模糊」轉為逐漸「清晰」。接下來不論是誰將入主白宮,本屆川普政府已在台美關係上留下難以改變的重要「政策遺產」。美國勢必將繼續挑戰北京的「一中原則」,堅持「台灣不是中國的一部分」,並延續與加強對台軍售,要求台海爭議必須以和平方式解決。可以預見的是,美國與民主台灣的合作夥伴關係將更為緊密與深化。即便如此,台美互動交往上仍有諸多不合理的限制。「台美關係正常化」仍有待完成,而這也是FAPA所長期努力推動的目標,盼能早日促成美國「外交承認」台灣,且協助台灣以主權國家之身分平等地參與國際組織。

原文刊載於上報(2020/12/15)